El índice de desarrollo regional (IDERE) para Uruguay es resultado de una acumulación de años de trabajo que tiene como antecedentes directos un índice calculado para Chile (Vial, 2016); la elaboración de un índice piloto para los departamentos de Uruguay y las regiones de Chile (Rodríguez Miranda y Vial, 2018); y un estudio comparado para medir el desarrollo regional en varios países latinoamericanos, que siguió similar metodología (Rodríguez Miranda y Vial, 2021). Esta acumulación da lugar al IDERE-UY, que se elaboró en el marco de un proyecto de investigación financiado por el Fondo María Viñas de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII).[FMV-ANII, convocatoria 2021, proyecto n.° 166598.]

Esta plataforma web y la agenda de investigación vinculada al IDERE-UY es una iniciativa de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración y el Núcleo Interdisciplinario de Estudios de Desarrollo Territorial del Espacio Interdisciplinario, Universidad de la República.

El IDERE Uruguay tiene el propósito de posicionarse como una herramienta útil, construida a partir de datos de diferentes fuentes oficiales, que se puede —y se debe— contrastar y complementar con otros insumos para tener una concepción más integral de un fenómeno tan complejo, cambiante y polisémico como el desarrollo regional. Si bien no es posible reducir la complejidad del desarrollo a un número, el IDERE nos puede informar a nivel departamental sobre las trayectorias históricas, las tendencias emergentes y los cambios de rumbos, así como dar señales de atención o alerta y ayudar a identificar desafíos y oportunidades, aspectos que se deberán confirmar —y situar en su justa medida— a partir de una contextualización con otra información disponible en los territorios en estudio. El aporte del IDERE radica en contribuir con un insumo robusto, desde la academia, a una discusión sobre el estado del desarrollo en los departamentos del país, con el objetivo de situar a la dimensión territorial del desarrollo en un lugar de relevancia en la agenda pública.

Las dimensiones del desarrollo regional

Las decisiones tomadas para la elaboración del IDERE Uruguay se basaron en investigaciones previas de Rodríguez Miranda y Vial (2018, 2021) y Vial (2016), que identifican dimensiones relevantes para el desarrollo desde una perspectiva latinoamericana. En dichas investigaciones se realizó una revisión de la literatura especializada y se llevaron adelante procesos de consulta a expertos de Latinoamérica. En el estudio de Vial (2016) se consultó, en 2015 y en dos etapas, a 62 expertos en desarrollo regional de Chile. En el de Rodríguez Miranda y Vial (2018) se realizó, en 2017, un taller de expertos en Uruguay, con el apoyo del Núcleo Interdisciplinario de Estudios del Desarrollo Territorial del Espacio Interdisciplinario de la Udelar, para el cual fueron convocados 15 especialistas en temas de desarrollo territorial. En este taller se trabajó en dos grupos con dinámicas para determinar las dimensiones prioritarias a incluir en un índice de desarrollo regional. Los resultados se discutieron en plenario y, luego de una semana, se les enviaron los resultados a los participantes y se les dio la oportunidad de modificar su opinión en forma individual, a la luz de la experiencia y los resultados del taller. A su vez, también durante 2017, se realizó una encuesta digital, con el apoyo de la Red Iberoamericana de Estudios del Desarrollo (RIED), donde participaron 210 expertos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Uruguay y otros países América Latina. Estas dos actividades fueron el insumo para determinar las dimensiones del IDERE piloto construido para Uruguay y Chile (Rodríguez Miranda y Vial, 2018). Finalmente, se convocó a un equipo de investigación para evaluar, durante 2018 y 2019, todo el proceso llevado adelante hasta ese momento y definir las dimensiones a utilizar en una versión del IDERE a escala latinoamericana. Un equipo técnico de investigadores, provenientes de la Universidad Autónoma de Chile, la Universidad de República (Uruguay), la Universidad Nacional Tecnológica-Facultad Buenos Aires (Argentina), la Universidad de Guadalajara (México), la Fundación Getúlio Vargas (Brasil), la Universidad de los Andes (Colombia), la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo (El Salvador) y el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Paraguay), determinó en sucesivas instancias de talleres internos las dimensiones finales del IDERE LATAM (Rodríguez Miranda y Vial, 2021).

A partir de todo este proceso, desarrollado entre 2015 y 2019, es posible reconocer cinco dimensiones con amplio consenso entre las diferentes instancias de consulta a expertos y en las propuestas y antecedentes revisados sobre medición del desarrollo. Estas dimensiones son: educación, salud, economía, bienestar y cohesión e instituciones. En un segundo escalón, representando una agenda emergente en la valoración del desarrollo y las políticas públicas, aparecen tres dimensiones adicionales: ambiente, seguridad y género. Adicionalmente, las cinco primeras dimensiones mencionadas son aquellas en las que los gobiernos departamentales han construido más agenda y tienen mayor incidencia con sus políticas y acciones. De esta forma, el IDERE Uruguay queda compuesto por las dimensiones educación, salud, bienestar y cohesión, economía e instituciones y, por otro lado, se calcula un índice ampliado, el IDERE-A, que considera a las ocho dimensiones (incorporando a las otras tres). Todas las dimensiones en todos los casos ponderan de manera uniforme entre sí. La figura 1 muestra las dimensiones y las variables que componen el IDERE y el IDERE-A para Uruguay.

Las cinco dimensiones del IDERE

• Educación
  Se concibe como la capacidad de los habitantes de una región para acceder a una educación de calidad, que promueva el conocimiento y la cultura y amplíe el rango de oportunidades para la vida adulta.

• Salud
  Se entiende como la capacidad de la población de disfrutar de una vida duradera y saludable, tanto desde el punto de vista físico como mental.

• Bienestar y cohesión
  Se concibe como una dimensión integral que abarca diversos indicadores de calidad de vida y equidad social.

• Actividad económica
  Entendida como la posibilidad de los habitantes de una región para vivir en un entorno cuya economía sea sana y estable, que promueva oportunidades laborales y permita acceder a bienes y servicios que aseguren una calidad de vida apropiada.

• Instituciones
  Entendida como la fortaleza institucional en el nivel subnacional para generar reglas de juego y contextos favorables para el desarrollo.

Las tres dimensiones que amplían la mirada: IDERE-A

• Género
  Se entiende como la capacidad de mujeres y hombres para experimentar de manera equitativa las diversas oportunidades sociales, económicas y culturales de su entorno.

• Seguridad
  Entendida como la capacidad que tiene la población de un territorio para vivir en un entorno seguro y confiable, que permita el desarrollo de las actividades sociales, culturales y económicas.

• Ambiente
  Entendido como la posibilidad que tienen los habitantes de una región para vivir en un contexto que permita satisfacer sus necesidades actuales, sin comprometer las de las futuras generaciones, en una relación armónica entre desarrollo y medioambiente.

Selección de variables

La elección de las variables que componen cada dimensión se realizó a partir del análisis de la información disponible y de la reflexión conceptual y práctica sobre la pertinencia de cada una dentro del contexto del país y en el período analizado.

Un primer aspecto para señalar es que la disponibilidad de la información siempre constituye una limitación, debido a que las variables seleccionadas tienen que estar disponibles en todo el período y para todos los departamentos, así como asegurar continuidad hacia adelante en la periodicidad de su cálculo para la actualización futura del IDERE.

Partiendo de cerca de un centenar de variables, se llegó a una lista reducida de 57 variables, de las cuales se terminaron descartando 21 quedaron finalmente 36 (24 variables integran las 5 dimensiones del IDERE y se suman 12 variables para conformar las 3 dimensiones adicionales que conforman el IDERE-A). Para la selección de las variables se siguieron las recomendaciones de la literatura sobre construcción de indicadores (OCDE, 2008; EUROSTAT, 2011; IMF, 2012). En la figura 2 se puede ver un resumen de los criterios utilizados.

Criterios de selección de variables

• Pertinencia
  Los indicadores seleccionados deben ser coherentes, relevantes y pertinentes, relacionándose con las capacidades y oportunidades definidas para cada dimensión. Se entiende así que mientras más se cumpla con tales indicadores, mayores serán las posibilidades de acceder a dichas capacidades y oportunidades.

• Confiabilidad de la información
  Las fuentes de información deben ser confiables y no responder a intereses de ciertos grupos. En consecuencia, se tomó la decisión de utilizar sólo fuentes oficiales o producidas por organizaciones de reconocida trayectoria.

• Accesibilidad
  La información debe ser pública, de fácil acceso y expuesta de manera clara, a fin de evitar errores de interpretación.

• Oportunidad y periodicidad
  La información seleccionada debe, por una parte, reflejar una realidad reciente (o cercana al año de recolección de datos) y, por otra, tener una periodicidad anual, bienal o, como máximo, trienal.

• Disponibilidad
  La información debe estar disponible a nivel subnacional, o sea, por departamento.

• Reflejo de resultados
  La información reunida debe mostrar resultados concretos y observables.

• Datos objetivos
  Se opta por considerar datos objetivos, excluyendo variables relativas a percepción ciudadana.

• Coherencia estadística
  La información recolectada debe ser coherente: 1) a lo largo del tiempo, cuando se trata de una misma unidad de análisis, y 2) entre unidades de análisis en un mismo año. Es decir, los datos no deben expresar volatilidades excesivas o comportamientos anormales.

Método de normalización y ponderación de las variables

Todas las variables se estandarizan entre 0 y 1 mediante el método min-max, según la siguiente fórmula:

Donde:

x es una variable (por ejemplo, años promedio de educación de la población).

x_ij es el valor de la variable x en el departamento i en el año j.

x´_ij es el valor estandarizado de la variable x_ij (varía entre 0 y 1).

min(x) es el valor mínimo de la variable x en todo el período 2006-2022 para todos los departamentos.

max(x) es el valor máximo de la variable x en todo el período 2006-2022 para todos los departamentos.

i = 1, …, 19

j = 2006, …, 2022

También se considera la polaridad de las variables, de modo que todas se expresen de 0 a 1 en escala positiva. Por ejemplo, un indicador como la tasa de pobreza o la mortalidad infantil, a mayor valor incide negativamente sobre la dimensión respectiva (variables con polaridad negativa), mientras que un indicador como el ingreso de las personas o los años promedio de educación, a mayor valor incrementa el valor de la dimensión (polaridad positiva). En suma, todas las variables se expresan entre 0 y 1, siendo 1 el mejor valor posible.

Los valores máximos y mínimos para considerar en cada variable fueron construidos de acuerdo con los siguientes criterios, en orden de prioridad y en función de la disponibilidad de datos:

• Siguiendo estándares teóricos, técnicos o normativos. Por ejemplo, parámetros técnicos sobre la calidad de los cursos de agua o la definición normativa de fijar como máximo 100% de población alfabetizada.
• Estándares mundiales de mejor desempeño (en el período 2006-2022). Por ejemplo, para años promedio de educación formal en la población mayor de 24 años el máximo de referencia es Alemania, con 14 años.
• Valores observados (mínimos y máximos) de la propia muestra de datos del IDERE Uruguay, ajustando con -25% a los límites mínimos y aumentando en +25% a los máximos (con el objeto de evitar que las unidades estudiadas tomen los valores extremos de 0 y 1).

En cuanto a la ponderación del IDERE Uruguay y el IDERE-A, se considera, como se señaló antes, una ponderación uniforme para todas las variables para agregarse en dimensiones y, luego, nuevamente una ponderación uniforme de las dimensiones para agregarse en el índice sintético final. A su vez, se utiliza para promediar, en todos los casos, la media geométrica. Esto se fundamenta en que esta forma de calcular la media es menos sensible a casos extremos y diferencias en la distribución de las variables que se promedian. Conceptualmente, premia los desempeños más balanceados entre variables para conformar las dimensiones y entre dimensiones para conformar el IDERE. Es decir, se castigan los casos en los que se tienen muy buenos desempeños en una variable o dimensión, pero muy malos en otras, asumiendo que no hay sustituibilidad perfecta de componentes en términos de evaluar el desarrollo.

El IDERE Uruguay, como cualquier índice sintético, arroja resultados que se pueden expresar en un número por departamento, ordenable en el contexto del país en forma de ranking. Si bien esta forma de presentación es una herramienta comunicacional poderosa, que puede marcar agenda, promover el debate público y ser muy útil como información comparativa, se considera que es más adecuado leer los resultados del IDERE en categorías o rangos de desarrollo. La herramienta se vuelve mucho más robusta en una comparación entre la pertenencia a categorías (del tipo alto, medio y bajo) que en las comparaciones de diferencias de decimales entre los valores absolutos del índice en un ranking de 19 departamentos. En este sentido, el IDERE de un departamento puede variar en 0,01 y eso afectar su posición en el ranking. Pero si miramos el nivel de desarrollo que ocupa en categorías, lo más probable es que siga reportando el mismo nivel de desarrollo relativo (alto, medio o bajo, por ejemplo).

Por ello, por más que se presenta el ranking y el detalle de los valores del índice por departamento, se sugiere prestar más atención a la propuesta de categorizar a los departamentos en cuatro niveles: alto, medio-alto, medio-bajo y bajo. Esta clasificación se realiza tomando en cuenta la distribución de la muestra de los 19 departamentos en cada año, considerando los cuartiles de la distribución.

Por lo tanto, el criterio de clasificación para los niveles de desarrollo pautados para el IDERE y sus dimensiones es el siguiente:

• Alto: > = percentil 75%
• Medio-alto: percentil 75% > x > = percentil 50% [mediana]
• Medio-bajo: percentil 50% [mediana] > x > = percentil 25%
• Bajo: percentil 25% > x

Una consideración final, que es válida para todos los gráficos y tablas que se presentan, es que cuando hablamos del promedio de los 19 departamentos este valor no coincide con el valor para el total país, porque da cuenta de los desempeños individuales de los departamentos y refiere a su promedio, mientras que el total nacional sería equivalente a un promedio ponderado por la población (donde, por ejemplo, Montevideo tiene el mayor peso).